Por Valeria Ramírez Pino, estudiante de Ciencia Política de la Universidad de los Andes “El Tratado sobre la Prohibición de Minas Antipersonal de 1997 es un acuerdo legalmente vinculante que prohíbe el uso, la producción, el almacenamiento y la transferencia de minas antipersonal y pone sobre los países la obligación de despejar áreas afectadas, asistir a las víctimas y destruir las reservas” Tratado de Ottawa, 1997
En el año 1997, la Campaña Internacional para la Prohibición de las Minas Antipersonal (ICBL, por su sigla en inglés) y su principal portavoz, Jody Williams, fueron galardonadas con el Premio Nobel de Paz por sus esfuerzos en proscribir el uso y producción de las minas antipersonal en el mundo, materializados en la Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción (también conocida como Tratado de Ottawa). Esta se convirtió en ley internacional en 1999, mientras que en Colombia se ratificó en el año 2000. Veinte años más tarde, 162 Estados hacen parte del Tratado, mientras que la ICBL se ha configurado como una coalición de diversas organizaciones no gubernamentales (ONG) y ha hecho presencia en más de 70 países, incluida Colombia.
Este es un ejemplo de cómo organizaciones de la sociedad civil han logrado generar cambios importantes sobre las normas y los comportamientos de los Estados, sirviéndose de un claro mensaje de rechazo sobre un tema puntual, la difusión de información, y la coordinación con otros actores del sistema internacional para lograr un fin común. Esta es una realidad que contrasta con la idea que se tiene, fuera de los círculos académicos, sobre una cierta pasividad de la sociedad civil y sobre la superficialidad de los logros alcanzados y los compromisos adquiridos por los Estados frente a las demandas de la sociedad.
Si bien llegar a incidir de forma rotunda y certera sobre los comportamientos y las leyes de los países es una tarea titánica, no se puede desconocer el poder con que cuenta la sociedad civil global y sus efectos sobre los contextos nacionales, tales como el colombiano.
Justamente, de cara a la coyuntura por la que atraviesa este país —puntualmente, el inicio de labores de desminado humanitario—, es preciso revisar con más detalle el caso de la ICBL y la Campaña Colombiana Contra Minas (CCCM), ONG colombiana que lucha por el desarme.
En concreto, este ensayo busca analizar cómo estas dos organizaciones no gubernamentales lograron generar cambios sobre las normas internacionales y los comportamientos de los Estados, a través del uso de las redes de defensa transnacionales (actores y/o organizaciones unidos por valores comunes que trabajan de forma conjunta más allá de sus fronteras nacionales), la recopilación y difusión de información y la utilización de los medios de comunicación. Se expondrán dos casos puntuales para ilustrar y sostener esta tesis: primero, la ICBL y el Tratado de Ottawa; segundo, la CCCM y la Convención sobre las Municiones en Racimo en Colombia.
Caso 1: la ICBL, la CCCM y el Tratado de Ottawa
Desde finales del siglo XX, las políticas internacionales ya no están dictaminadas exclusivamente por los Estados, sino que un nuevo grupo de actores no estatales han empezado a trabajar e influir sobre estas. En ese sentido, la ICBL es un ejemplo de cómo se conforman y cómo funcionan estos actores, cuyas acciones resultan en el compromiso de 162 Estados para crear un mundo libre de minas antipersonal.
La ICBL tiene sus orígenes en campañas y ONG nacionales que trabajaban en sus territorios como grupos de presión. Es decir, perseguían un interés público y buscaban ejercer influencia sobre el gobierno para que este adoptara una política favorable y acorde con los principios defendidos. Luego, cuando estas organizaciones se unieron, conformaron lo que en Relaciones Internacionales se denomina las ‘redes de defensa transnacionales’. Estas surgen a partir de vínculos de organizaciones y activistas de la sociedad civil, los cuales se organizan en torno a la defensa de principios y valores. En el caso de la ICBL, se abogaba por la prohibición y la destrucción de las minas antipersonal. El resultado fue el Tratado de Ottawa, con el que la ICBL pudo implantar sus propias normas en el sistema internacional, hacer que los Estados se comprometieran con este y que cumplieran con las obligaciones adquiridas.
Sin embargo, para conseguir esta meta, la ICBL tuvo que movilizar a otros actores más poderosos y que pudieran ejercer mayor presión sobre los Estados, tales como Naciones Unidas, UNICEF y el Presidente de los Estados Unidos. No obstante, la credibilidad sigue dependiendo en parte de su capacidad de movilizar a sus propios miembros e influir en la opinión pública a través de los medios de comunicación. Y esto fue exactamente lo que la ICBL hizo: recurrió a sus ONG aliadas para recopilar y presentar información sobre el tema y divulgarlo, en especial, en aquellos lugares más contaminados con minas antipersonal; y se sirvió de otro actor influyente sobre los medios de comunicación: la Princesa Diana de Gales.
Firmado el Tratado, la gran tarea de esta red es vigilar el cumplimiento efectivo y dentro de los términos establecidos de los Estados. Un ejemplo de esto es el constante llamado de atención que la CCCM ha hecho sobre el Estado colombiano, en razón de su incumplimiento con el Tratado de Ottawa (artículo 6, numeral 3) en un punto clave: la asistencia a víctimas. En este caso, la CCCM utilizó la posición oficial de Colombia (Estado parte del Tratado) y, valiéndose de los medios de comunicación y sus aliados, expuso la distancia entre el compromiso adquirido y la realidad vivida. Esta exposición es un tipo de presión sobre el Estado, encaminada a hacerla cumplir de forma efectiva.
En la actualidad, grandes medios como Publicaciones Semana y Caracol Televisión se han unido a la campaña Letras de Apoyo, en la cual utilizan su poder sobre los medios y su capacidad para influir en la opinión pública para mostrar los horrores que causan las minas antipersonal, la importancia de avanzar en el desminado humanitario y mostrar la cruda realidad por la que atraviesan los sobrevivientes de estas armas. Si bien estos actores no hacen parte de ninguna red de defensa, sí son activistas puesto que les interesa el tema al punto de invertir en él.
Las anteriores son ejemplos de estrategias clave de los grupos de presión y de las redes de defensa, pues resaltan la responsabilidad adquirida y su incumplimiento, lo que a su vez puede conducir a que el Estado responda de forma positiva.
Caso 2: la CCCM y la Convención sobre las Municiones en Racimo
Al igual que con el Tratado de Ottawa, la movilización de la sociedad civil fue fundamental para que se llegase a firmar la Convención sobre las Municiones en Racimo; puntualmente, la Coalición Contra las Municiones en Racimo (CMC, por su sigla en inglés) y sus aliados. De igual manera, trabajaron de forma conjunta con el Reino de Noruega y otros Estados, mientras las organizaciones civiles hacían presión a los gobiernos de sus países para que estos se unieran a la convención. Este es el caso de la CCCM.
Si bien Colombia firmó la convención en el 2008, fue una tarea difícil que la ratificara en 2015 y que entrara en vigor en 2016. La CCCM, como miembro de la CMC, se movilizó en el país, reunió y difundió información sobre el tema en los medios de comunicación hasta llevar este asunto a la esfera pública, llegando a hacer lobby en el Congreso y todavía más presión sobre políticos. Aún así el Estado no cedía.
La alternativa de la CCCM fue recurrir a una variante del llamado modelo boomerang de presión para lograr que Colombia ratificara la convención. Tras presionar al Gobierno para que ratificara y con la constante negación, por una u otra razón, la CCCM recurrió a la ICBL para que usara su poder e influencia sobre el Estado colombiano. De esta manera, Megan Burke, directora de la ICBL y la CMC, junto con Álvaro Jiménez, director de la CCCM, entablaron diálogos directos con el presidente Juan Manuel Santos sobre la materia. Finalmente, la convención fue ratificada en el 2015 y adoptada dentro de las leyes nacionales en el 2016, ocho años después que el país firmara la convención.
Lo anterior es lo que se conoce dentro de las Relaciones Internacionales como el modelo boomerang de presión. Este funciona cuando las organizaciones presionan a un Estado A para que este se comprometa y cumpla con una serie de peticiones. Al no funcionar dicha presión, estas organizaciones recurren a sus aliados en el escenario internacional; es decir, activan la red de defensa transnacional. Estas, a su vez, ejercen presión sobre sus respectivos Estados para que sean ellos quienes presionen al Estado A para que este actúe.
Esto se materializó en una campaña liderada por la CMC, en la cual varias organizaciones mandaron a las respectivas embajadas de Colombia en sus países, una petición para que el país ratificara la Convención. Sumado a ello, la considerable influencia de la ICBL-CMC en el sistema internacional hizo que su papel durante los diálogos con el presidente colombiano fuera determinante para que el Estado colombiano finalmente la ratificara.
A partir de todo lo anterior, se puede concluir que la sociedad civil, a través de ONG y redes de defensa transnacionales, ha logrado introducir nuevas normas internacionales y cambiar comportamientos y prácticas de los Estados en dos temas puntuales: las minas antipersonal y las municiones en racimo. Esto ha sido posible gracias a los vínculos entre las organizaciones, su capacidad de movilizarse y de apoyarse sobre actores influyentes en el sistema internacional, y de incidir sobre la opinión pública a través de la difusión de información y el uso de los medios de comunicación.
Por su parte, los Estados han firmado y ratificado tratados internacionales que supeditan su accionar a una serie de compromisos específicos. Los Estados que aspiran a ser parte de la “comunidad normativa de naciones” y aquellos con una sensibilidad especial frente al objetivo que se persigue, son más propensos a escuchar las campañas de las redes y, por lo tanto, a unirse a los tratados.
Sin embargo, la tarea de la sociedad civil no termina una vez uno o varios Estados se unen a los tratados impulsados. La siguiente gran tarea consiste en presionar hasta garantizar la ratificación y el cumplimiento de los compromisos adquiridos. A lo largo de este proceso, las redes de defensa transnacionales, con sus aliados y sus estrategias de presión, son clave para seguir transformando la actuación de los Estados.
Por todo lo anterior, es imposible defender la idea que la sociedad civil es pasiva frente a la fuerza del Estado y sus instituciones. Por el contrario, el mundo global en el que vivimos le ha dado mayores herramientas a la sociedad civil para influir y ejercer cambios sobre las leyes y los comportamientos de los Estados. No es una tarea fácil, pero la ICBL, la CMC y la CCCM han demostrado que es posible.